Niebezpieczny dualizm

Artykuł autorstwa Ryszarda Petru i Andrzeja Halesiaka

W ostatnich latach coraz bardziej widoczny staje się w polskiej gospodarce dualizm w funkcjonowaniu sektora prywatnego i publicznego. Ten pierwszy stara się podążać za globalnymi trendami (zmuszany do tego przez konkurencję), ten drugi tkwi mentalnościowo, procesowo i organizacyjnie w PRL. Jest to groźne zjawisko, gdyż w warunkach globalizacji i szybkiego upowszechniania się najlepszych praktyk w sektorze prywatnym, to właśnie efektywność funkcjonowania sektora publicznego staje się kluczowym źródłem przewagi konkurencyjnej  - lub jej braku – danego kraju.

Narastający dualizm staje się dziś największą przeszkodą w poprawie konkurencyjności polskiej gospodarki i wzroście produktywności. Głębokie zmiany modelu funkcjonowania sektora publicznego w Polsce, w tym również na nowo zdefiniowanie jego funkcji, staje się jednym z ważniejszych wyzwań polskiej gospodarki. Bez nich bowiem nie będzie możliwe dokonanie wielu innych, potrzebnych przekształceń, w tym wdrożenie zrębów innowacyjnej gospodarki. Punktem wyjścia jest bowiem dla niej nowoczesne, sprawnie funkcjonujące, uwzględniające najlepsze praktyki w zakresie edukacji i nauki oraz przewidywalne Państwo, tworzące sprzyjające warunki dla długoterminowych inwestycji firm.

Konkurencyjność i produktywność a sektor publiczny

Konkurencyjność gospodarki i jej produktywność jest z reguły kojarzona głównie z tym co dzieje się w sektorze prywatnym, w szczególności w sektorze przedsiębiorstw. Przy takim podejściu zapomina się jednak, że miliony pojedynczych decyzji firm i obywateli podejmowanych na poziomie mikro odzwierciedlają bodźce i uwarunkowania kreowane przez istniejące (i planowane) rozwiązania prawne, prowadzoną przez rząd i NBP politykę oraz jakość szeroko rozumianych usług publicznych. Tym samym funkcjonowanie sektora publicznego określa ramy działania firm, które to ramy w bardzo istotny sposób wpływają na ich konkurencyjność i produktywność. Zbiurokratyzowane, mało wydajne Państwo, obciążające biznes nadmiernymi procedurami i nakładające na niego koszt swej nieefektywności (w postaci podatków i para-podatków) stanowi zagrożenie dla konkurencyjności całej gospodarki. Nieefektywny sektor publiczny przekłada się na utracone okazje (np. omijające kraj inwestycje), a z czasem – jak obrazuje to przykład krajów południa Europy – może stać się źródłem niestabilności gospodarczej, społecznej i politycznej. Co więcej, globalizacja i integracja gospodarcza powodują, że obywatele i biznes są dziś dużo bardziej mobilni. Nie są więc „skazani” na to, by funkcjonować w określonym miejscu. Jeśli więc sektor publiczny nie dostarcza im w sposób efektywny tego, co jest im potrzebne i tego, czego oczekują, jeśli nie zapewnia stabilności, to biznes (a coraz częściej także obywatele, z reguły ci najlepiej wykształceni i najbardziej przedsiębiorczy) przenoszą się w inne miejsce. Lub też w ogóle nie podejmują niektórych wyzwań biznesowych, tym samym oddając walkowerem miejsce w globalnej produkcji. To z kolei negatywnie odbija się na zdolności uzyskiwania dochodów podatkowych, bez których jeszcze trudniej zaspokajać oczekiwania i potrzeby firm i obywateli. Dobrym przykładem w skali mikro jest miasto Detroit, gdzie przez całe dekady nikt nie zdołał zatrzymać trendu upadku tego miasta, tkwiącego w rozwiązaniach które były skuteczne w latach 50-ych i 60-ych, zupełnie nie sprawdzających się w XXI wieku.

W kontekście konkurencyjności i produktywności gospodarki potrzeba więc sektora publicznego, który skutecznie realizuje postawione przed nim jasno zdefiniowane cele i generującego przy tym możliwie najniższe koszty swojego funkcjonowania dla utrzymujących go firm i obywateli. O ile jednak w sektorze prywatnym firmy nieustająco czują oddech konkurencji, a każde zapóźnienie i nieefektywność prowadzi je do bankructwa, to w sektorze publicznym presja zmian nie jest tak bezpośrednia. Ogranicza to motywację do działania, a tymczasem erozja – choć powolna – sieje spustoszenie, tym bardziej że w sektorze publicznym często brak jest jakichkolwiek zasad i mechanizmów ponoszenia odpowiedzialności.

Wpływ sektora publicznego na konkurencyjność i produktywność gospodarki może być również bardziej bezpośredni. Np. nowoczesne rozwiązania w zakresie e-administracji przekładają się na wzrost produktywności w urzędach. I nie chodzi tu jedynie o przyspieszenie określonych procesów czy też większe możliwości dostosowania usługi do indywidualnych potrzeb. Chodzi także o pozytywny wpływ cyfryzacji na możliwość lepszego skwantyfikowania, monitorowania i porównywania działań urzędników, a tym samym eliminowania marnotrawionego czasu. Ponadto nowoczesny sektor publiczny, to także większe wymagania wobec dostawców – zmienia się paleta zakupowanych dóbr i usług w kierunku tych o większej wartości dodanej i bardziej innowacyjnych. Stymuluje to przekształcenia sektora prywatnego, który by sprostać rosnącym wymaganiom musi się zmieniać z korzyścią dla jego globalnej konkurencyjności.

Słabość sektora publicznego w Polsce

Biorąc pod uwagę wzajemne uzależnienie funkcjonowania sektora prywatnego i publicznego kraj, który chce odnieść sukces, musi mieć sprawne struktury władzy – mające z jednej strony wizję rozwoju kraju, z drugiej zaś działające efektywnie. Jeśli chodzi o wizję, to do tej pory mieliśmy ją w dużej mierze zapożyczoną – podążaliśmy z nurtem integracji europejskiej, przyjmując wypracowane w Brukseli koncepcje i rozwiązania. Dziś to już jednak nie wystarczy. Z jednej strony okazało się bowiem, że Europa Zachodnia nie jest nieomylna. Po drugie, ona sama nie daje dziś jednoznacznej odpowiedzi na pytanie: co dalej? W tej sytuacji zamiast biernego wyczekiwania potrzebne jest aktywne wyjście naprzeciw nadchodzącym wyzwaniom, posiadanie własnej wizji rozwoju kraju. Tymczasem jak się wydaje, obecna koncepcja rozwoju to w dużej mierze bierne wyczekiwanie na kolejną perspektywę budżetową UE, oczekiwanie na kolejną „zrzutkę” na nasze drogi, kolej, aquaparki itd.

O tym, jak w polskich warunkach wygląda kwestia efektywności sektora publicznego, nie trzeba wiele pisać. Wystarczy przypomnieć, że w dzisiejszym świecie podstawowym źródłem efektywności jest umiejętne wykorzystanie technologii. Tymczasem według najnowszego rankingu ONZ, odnoszącego się do zaawansowania rozwiązań e-administracji, Polska spadła na 47. pozycję w świecie, choć jeszcze w 2008 r. zajmowała 33. miejsce. To efekt dreptania w miejscu, podczas gdy inne kraje zmieniają się w szybkim tempie. Sztandarowy projekt cyfryzacji urzędów to totalna porażka. Z opublikowanego w ub.r. przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji raportu „Państwo 2.0. Nowy start dla e-administracji” bije bezsilność. Stwierdza się w nim wprost, że brak jest m.in.: i) kompleksowego, wielowymiarowego i perspektywicznego podejścia do zadań cyfryzacyjnych, ii) koordynacji przygotowywania i wdrażania projektów informatycznych, iii) kompleksowej wizji użytkownika sytemu, iv) logicznej sekwencyjności w opracowywaniu i realizacji projektów. Jeśli tych podstawowych rzeczy nie ma, to co w takim razie jest? Odpowiedzi na to pytanie należy szukać w dokumentach NIK i CBA, które wielokrotnie zwracały uwagę, że cyfryzacja urzędów to jaskrawe pole nieudolności, nieefektywności i korupcji.

Nawet to, co jest już wdrożone, daleko odbiega od oczekiwań użytkowników i zniechęca tym samym do powtórnego korzystania z kanałów elektronicznych. Potwierdza to zestawienie UE – Polska znajduje się na 4. miejscu od końca pośród 28 krajów członkowskich, jeśli chodzi o ocenę jakości usług oferowanych w ramach e-administracji. Co więcej, sama administracja przyznaje (raport MSWiA i ARC Rynek i Opinia), że według ponad połowy urzędów wdrożenie rozwiązań informatycznych nie zmniejszyło uciążliwości procedur obsługi klienta ani liczby dokumentów w postaci papierowej. Nie ma się co temu dziwić, skoro te same badania wskazują, że dla 41% urzędów wykorzystywanie elektronicznego systemu zarządzania dokumentacją nie przełożyło się na wyeliminowanie tradycyjnego obiegu dokumentów papierowych, a w prawie wszystkich urzędach funkcjonuje podwójny obieg dokumentów.

Potwierdzeniem, jak mocno sektor publiczny obciąża dziś naszą konkurencyjność, jest analiza oparta na Global Competitiveness Index. W wielu kluczowych obszarach takich jak np. skala obciążeń regulacyjnych, efektywność systemu prawnego w rozstrzyganiu sporów, transparentność prowadzonej przez rząd polityki Polska plasuje się ogonie 144 analizowanych krajów. Te same wnioski płyną z najnowszego opracowania EBC – w kontekście konkurencyjności Polska zajmuje piąte miejsce od końca wśród krajów UE, jeśli chodzi o ocenę funkcjonowania instytucji publicznych.

Potrzebne zmiany

W kontekście roli sektora publicznego dla konkurencyjności i produktywności w Polsce potrzebne są szybkie i głębokie zmiany, obejmujące nowe spojrzenie na funkcjonowanie rządu i głębokie przekształcenia w administracji. Stworzenie nowoczesnego i efektywnego aparatu administracyjnego wymaga: i) zmiany podejścia, tak by punktem odniesienia dla wszelkich działań stało się dobro obywateli a nie biurokracji, ii) kultury „korporacyjnej”, kształtowanej przez wartości takie jak uczciwość,  bezstronność, transparentność i odpowiedzialność, a równocześnie zachęcającej do kreatywności i innowacyjności, iii) właściwego zaprojektowania struktur i efektywnego zarządzania, iv) pozyskiwania pracowników zdolnych realizować wizję nowoczesnej administracji, a także systemu kreowania liderów, v) posiadania systemów motywowania i zarządzania wydajnością – zapewniających, że ustalane priorytety znajdują przełożenie na codzienne działania, vi) systemu identyfikacji i upowszechniania najlepszych wzorców i praktyk działania różnych  szczebli administracji.

Pretekstem i głównym wehikułem zmian powinien być proces cyfryzacji sektora publicznego, w ramach którego należy dokonać głębokiego przemodelowania administracji publicznej, a w szczególności nadać nową strukturę centralnym organom państwowym, tak aby lepiej odpowiadała ona dzisiejszym wyzwaniom i potrzebom. Za szczególnie istotne należy uznać: i) rozdzielenie funkcji strategicznych, długofalowych od bieżących działań, ii) stworzenie instytucji – podlegającej bezpośrednio premierowi – której jedyną funkcją byłaby koordynacja dużych projektów; w jej gestii powinna być komercjalizacja niektórych z tych projektów np. poprzez utworzenie spółki celowej, która bazując na ekspertach zewnętrznych nie będzie skrępowana biurokratycznymi strukturami administracji oraz brakiem woli i zdolności przeprowadzenia zmian, iii) wykorzystanie zmian w strukturze organizacyjnej organów administracji do weryfikacji kadr (otwarty nabór do nowopowstałych urzędów, a nie przeniesienie pracowników), iv) wydzielenie centrum usług wspólnych świadczących na rzecz całej administracji usługi w zakresie finansowo-księgowym, HR, itp.; powinno się również dokonać oceny możliwości oddania części usług w outsourcing do sektora prywatnego, v) scentralizowanie zakupów dokonywanych przez sektor administracji publicznej (aby uzyskać efekt skali i negocjować upusty) i powszechne wykorzystywanie systemów e-procurementowych, które nie tylko pozwalają na redukcję kosztów, ale ponadto zapewniają eliminację nieformalnych powiązań prowadzących do korupcji, vi) upowszechnienie nowoczesnych kanałów komunikacji z obywatelami/firmami, takich jak call centers czy Internet (w częściowym lub pełnym  outsourcingu).

 

Aby tego typu rozwiązania były możliwe, niezbędne byłoby określenie na nowo funkcji państwa, w tym podziału usług na dostarczane bezpośrednio przez sektor publiczny, kontraktowane przez sektor publiczny ale dostarczane przez sektor prywatny i usługi,  dziś zaliczane do publicznych, oferowane wyłącznie przez sektor prywatny. Dobrym przykładem tego typu dylematu jest cały obszar ochrony zdrowia, który w obecnym stanie jest wyjątkowo nieefektywny, a wraz z szybko starzejącym się społeczeństwem będzie wymagał jasnego podziału za co płaci państwo, a za co podatnik z własnych pieniędzy.

Dziś wola faktycznych zmian w sektorze publicznym wydaje się być mocno ograniczona. Wynika to z faktu, że jakiekolwiek zmiany w administracji zmierzające do przekształceń w sposobie jej funkcjonowania oznaczają naruszenie istniejącego status quo, naruszenie istniejących grup interesów i układów. Prowadzi to do torpedowania (mniej lub bardziej jawnego) wszystkich większych projektów reform administracji. Mocno ograniczona wydaje się również zdolność (rozumiana jako zakres dostępnej wiedzy i kompetencji) przeprowadzenia radyklanych zmian przez sam sektor publiczny, o czym dobitnie świadczy obecny stan projektu cyfryzacji. W tej sytuacji jednym z kluczowych elementów przemian musi być wypracowanie formuły zwiększenia udziału sektora prywatnego (firm i obywateli) w przekształcaniu sektora publicznego, formuły partnerstwa publiczno-prywatnego ukierunkowanego nie na projekty infrastrukturalne, ale na przekształcanie sektora publicznego. Tylko to może pozwolić na pokonanie bariery braku woli i zdolności przeprowadzenia rzeczywistych zmian w sektorze publicznym. Zmian, bez których poprawa konkurencyjności i wzrost produktywności będą niemożliwe.

 

* artykuł nawiązuje do dokumentu „Kluczowe wyzwania w kontekście konkurencyjności, produktywności i wzrostu gospodarczego”, stanowiącego wkład TEP do debaty zainicjowanej publikacją raportu „Konkurencyjna Polska”

 

12 Komentarze

  1. naprawdę tylko niewiele sektorów gospodarki powinno być publiczne, tylko te powiedzmy, które muszą funkcjonować bez względu na wszystko, o wiele lepiej jest, kiedy w działalność firmy wkrada się poczucie konkurencji, wtedy to właśnie rośnie jakość usług

    • Sęk w tym, że tzw wolny rynek wraz z rozwojem ma coraz mniej wspólnego z konkurencyjnością, problem tkwi w tym, że społeczeństwa są karmione fałszywi koncepcjami neoklasycznymi. Prawda a ekonomii i funkcjonowaniu rynku jest zupełnie inna niż ci się wydaje. Szkoda, że nie możemy na ten temat porozmawiać. Prawdziwej teorii ekonomicznej (bez mojego udziału nie poznasz) ale możesz prześledzić chociażby podstawowe założenia koncepcji neoklasycznych i zweryfikować ich logiczną spójność.
      Bez nowej (poprawnej) teorii będziemy tkwić w liberalnym gównie. Popatrz na rzeczywistość obiektywnie, a nawet bez prawdziwej teorii ekonomicznej dojdziesz do wniosku, że liberalna praktyka kompletnie nie działa.
      Miarą efektywności jest robienie rzeczy właściwych a nie we właściwy sposób. Liberałowie przecząc tej zasadzie starają się przedstawiać coraz to bardziej absurdalne pomysły, uzasadniające dlaczego ich idee nie działają.

  2. Komuna przez lata wpajała urzędnikom że są przedstawicielami władzy, wiec ci zgodnie z zaleceniem władają. Komuna upadła, model władania pozostał. Z jakiegoś powodu ani PIS, ani PO, ani Kościół ani Solidarność tego modelu nie chcą zmienić- chyba go polubili.

    To od nas wolnych obywateli nowej wolnej Polski zależy czy pozwolimy aby ten stan rzeczy kontynuować, albo też kopniemy to towarzystwo w 4 litery i z władzy zamienimy w służbę publiczną- która zgodnie z nazwą będzie nam (a zwłaszcza sektorowi prywatnemu który zapewnia dziś 75% miejsc pracy) służyć.

    • dwóch liberalnych stworów, pozbawionych szacunku do siebie i innych ludzi pisze bzdury a ty się podniecasz -lepiej spuść się na stronach porno.
      -to co tych dwóch wypisuje to jest poniżej jakiejkolwiek krytyki- stek bzdur (żenada kompletna), który nie tylko nie trzyma się jakiejkolwiek bazy ekonomicznej ale zwykłej logiki, upraszczając: gdyby urzędasy słały dokumenty przez internet a nie fizycznie to taka rzecz spowodowałaby rewolucję gospdarczą, dodatkowo te 2 gienki
      chcą mieć rzekomą rewolucyjną strategię za darmo (bo zarabiać może tylko liberalna banda, gdyż efektywnie okrada całą resztę)
      -co do urzędników ( mam do ich prac, rzecz jasna mnóstwo zastrzeżeń) ale geneza takiego stanu rzeczy jest dużo bardziej złożona (liberalizm dużo bardziej popsuł jakość służb publicznych niż echa komuny)
      -tych dwóch lobbystów na rzecz wielkich korporacji za garść dolarów niech spada na drzewo,
      -jeśli coś jest u podstaw fałszywe, niesprawiedliwe i złe to liberalny kapitalizm (zastrzegam nie jestem wrogiem kapitalizmu jako takiego tylko jego liberalnej formy, która jest sprzeczna z logiką (nie będę już tego wyjaśniał dalej bo to i tak nic nie da)

  3. Witam ,

    Uważam że Pan w zwiazku z frankiem nie mówi prawdy , twierdzi Pan że kurs franka i jego wzrost to sprawa normalna , że takie są prawa „rynku” . Czy wie Pan że Sąd w Hiszpani uznał tak wysoki wzrost kursu franka za „narzędzie spekulacyjne”. Uważam że Panowie” prof, dok.specjaliść ds ekonomii” celowo wprowadzacie w błąd ludzi …
    Czy wie Pan ze ludzie w pl składają pozwy w związku z oszutwami przy manipulacją franka? Bedzie druga hiszpania ?

  4. Ciekawi mnie w którym kierunku pójdzie „wola zmian w sektorze publicznym”. I w którym momencie urządnice zrozumienią że są służbą społeczeństwa, a nie jego panami…

  5. Dobry artykuł. Sektor publiczny hamuje działanie sektora prywatnego w gospodarce. Dobrze, że zagraniczne firmy zmuszają naszą administrację do przemian, rozwoju.

Dodaj komentarz

Wymagane pola są oznaczone *.